中國(guó)的財(cái)稅體制改革，30年來主要在三個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中進(jìn)行展開，一個(gè)是財(cái)政收入方面，也就是稅收體制的改革，經(jīng)歷了兩次大的改革，04年又開始了新一輪的分步推進(jìn)的改革，現(xiàn)在正在進(jìn)行。第二個(gè)領(lǐng)域是在財(cái)政預(yù)算支出方面的改革，這個(gè)改革主要有四個(gè)方面，現(xiàn)在也正在推進(jìn)。第三個(gè)部分是政府間的財(cái)政關(guān)系，也就是中央政府和地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，這個(gè)方面的改革在1978、1979年的時(shí)候已經(jīng)進(jìn)行過重大的改革，到1994年又進(jìn)行了分稅制改革，這個(gè)方面的改革到目前為止雖然在推進(jìn)，但是推進(jìn)得相對(duì)比較慢。
未來財(cái)稅體制的核心難點(diǎn)究竟在哪個(gè)領(lǐng)域？今后怎么樣推進(jìn)。根據(jù)十七大的文件所提到的問題，以及我們已經(jīng)觀察到的問題，我們認(rèn)為未來財(cái)稅體制改革的核心難點(diǎn)是在我上述講的三大領(lǐng)域當(dāng)中的政府間財(cái)政關(guān)系，也就是說中央政府與地方政府之間的財(cái)政預(yù)算管理體制是未來財(cái)稅體制改革的一個(gè)核心難點(diǎn)。當(dāng)然在其他兩個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，改革的技術(shù)性的難度也是比較大的，包括一系列的稅制的進(jìn)一步的完善，包括預(yù)算的體制的改革，支出方面的改革，難度也是比較大的，但是我個(gè)人認(rèn)為，中央政府與地方政府之間的財(cái)政預(yù)算體制，政府間財(cái)政關(guān)系的改革是未來一段時(shí)間當(dāng)中的核心難點(diǎn)，而且是要首先加以推進(jìn)的。為什么這么說呢？中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系它涉及到了八個(gè)方面的宏觀層面的其他領(lǐng)域的一系列改革，以及包括財(cái)政其他領(lǐng)域的改革。
首先，第一個(gè)方面，政府間的財(cái)政關(guān)系與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的激勵(lì)機(jī)制是有關(guān)系的，最近這兩年經(jīng)濟(jì)偏熱已經(jīng)反映出了地方政府投資的動(dòng)力是比較強(qiáng)的，這個(gè)問題當(dāng)然有各種原因，其中重要的原因是政府間的財(cái)政關(guān)系，也就是現(xiàn)存的體制具有比較強(qiáng)的投資激勵(lì)，因?yàn)楹?jiǎn)單的一個(gè)理由，當(dāng)你的投資規(guī)模越大，你的生產(chǎn)企業(yè)越多，地方政府的收入相對(duì)也高，這是政府間財(cái)政關(guān)系體制就是這樣設(shè)計(jì)的，所以我們中國(guó)的財(cái)政體制，政府間財(cái)政關(guān)系的這種體制，我概括為一種比較有激勵(lì)性的投資體制。這個(gè)體制當(dāng)然它的優(yōu)點(diǎn)和積極作用是促進(jìn)了我們中國(guó)整個(gè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我記得臺(tái)灣的一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常先生講過這個(gè)問題，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)很重要的一個(gè)原因就是地方政府的這種動(dòng)力機(jī)制是比較強(qiáng)，但是又存在著非常多的弱點(diǎn)。
政府轉(zhuǎn)變與公共服務(wù)不足有關(guān)系，這種體制地方政府首先要追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，然后才能再解決公共服務(wù)的問題，我記得上次去年的在海口開的類似這樣的一個(gè)會(huì)議當(dāng)中我談過這個(gè)問題。第三個(gè)領(lǐng)域關(guān)于區(qū)域間的差距擴(kuò)大的問題，也是與政府間關(guān)系有關(guān)聯(lián)的。第四，關(guān)于土地問題，在宏觀層面上來講，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響比較大，當(dāng)然有產(chǎn)權(quán)方面的問題，但是很重要的一個(gè)方面，跟地方政府間的財(cái)政關(guān)系，而使得地方政府通過土地來籌集它的財(cái)源也是有直接關(guān)系的。另外，還涉及到我們財(cái)政方面很多領(lǐng)域的問題，比如說地方政府債務(wù)融資的管理問題，以及地方稅體系的問題，另外我們整個(gè)稅制的完善也與政府間財(cái)政關(guān)系直接相關(guān)，因?yàn)楝F(xiàn)在省以下地方政府的稅收收入的80%左右是來自于營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅是增值稅的不完善的延伸，要完善增值稅就比較涉及到政府間財(cái)政關(guān)系的問題。最后在生態(tài)與環(huán)境保護(hù)方面，也存在著與政府間財(cái)政關(guān)系相關(guān)聯(lián)的問題，所以因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系不展開論述，也就是說中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系，現(xiàn)在它的制度的不完善和需要的改革和遇到的難點(diǎn)都涉及到了整個(gè)宏觀層面，以及財(cái)稅體制改革問題，所以我認(rèn)為是一個(gè)核心難點(diǎn)。
中央的十七大報(bào)告中在財(cái)政金融體制改革當(dāng)中，對(duì)于財(cái)稅體制的改革一共講了四句話，我認(rèn)為都是圍繞著政府間財(cái)政關(guān)系和體制改革來說明的，所以從政府層面上來講，也可以看作將政府間財(cái)政關(guān)系作為下一步進(jìn)一步財(cái)稅改革的非常重要的核心問題。
既然政府間財(cái)政關(guān)系這樣重要或者說是一個(gè)核心難點(diǎn)，我們現(xiàn)在要進(jìn)一步改革政府間的財(cái)政關(guān)系或者說完善94年的分稅制這樣一個(gè)政府間財(cái)政關(guān)系的制度，問題的關(guān)鍵是什么？我個(gè)人認(rèn)為，這個(gè)關(guān)鍵就是我們繼續(xù)沿著原有的思路和路徑去進(jìn)行改革來實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo)，所謂新的目標(biāo)就是在十七大當(dāng)中提到的，“要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，來完善公共財(cái)政體系”。能不能達(dá)到這樣一個(gè)新的目標(biāo)，因?yàn)檫@句話提到了兩個(gè)新的提法，一個(gè)是基本公共服務(wù)的均等化，這個(gè)目標(biāo)94年的時(shí)候并沒有作為一個(gè)制度和調(diào)整改革的目標(biāo)。主體功能區(qū)建設(shè)是一個(gè)新的提法，“十一五”的綱要當(dāng)中提出來的，十七大當(dāng)中進(jìn)一步明確了。圍繞這兩個(gè)新的提法，完善公共財(cái)政體系要政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步的完善，我們?nèi)绻?4年分稅制改革的漸進(jìn)式改革的辦法和原有的路徑是否能達(dá)到這些目標(biāo)呢？我個(gè)人現(xiàn)在不敢說肯定不行，但是我存在疑問。
為什么？目前政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)過了94年分稅制改革以及02年的進(jìn)一步調(diào)整，目前政府間財(cái)政關(guān)系雖然發(fā)生了很大的變化，但是要達(dá)到基本公共服務(wù)的均等化，我們?cè)?jīng)在研究報(bào)告當(dāng)中提出過，可能至少需要25年左右的時(shí)間，就是漸進(jìn)式的改革。目前的狀況，中央財(cái)政的收入占全部財(cái)政收入的比重，06年按照我原來講過的兩個(gè)口徑計(jì)算，第一個(gè)口徑已經(jīng)占到52.9%，但是也不是非常高，第二個(gè)口徑，把稅收返還刪出去，實(shí)質(zhì)性的中央財(cái)政可支配的財(cái)政收入是41.9%，但是比05年39.2%已經(jīng)提高了。沿著漸進(jìn)式的改革來通過局部性的調(diào)整，再想一些細(xì)致性的辦法調(diào)整這種政府間財(cái)政關(guān)系，解決基層政府的財(cái)政困難，在某些難點(diǎn)問題上逐步慢慢突破，我認(rèn)為可能比較難。是否需要開辟新的路徑，我們現(xiàn)在說中國(guó)現(xiàn)實(shí)的一些問題的討論當(dāng)中，我們逐漸探清了一些新的問題的端倪。
一個(gè)就是對(duì)中央政府和地方政府之間的支出職能的劃分要進(jìn)行新的框架性的細(xì)分和明確，比較典型的是在農(nóng)村義務(wù)教育方面的改革，就是近期的，從06年開始的，實(shí)質(zhì)上對(duì)中央和政府的一些職能支出職責(zé)進(jìn)行了細(xì)分，這個(gè)研究現(xiàn)在或者說這種方法已經(jīng)開始運(yùn)用到其他領(lǐng)域，比如說公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，運(yùn)用在司法方面的支出。另外一個(gè)路徑，稅收與稅源的統(tǒng)一問題，中國(guó)東部地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，大量的中部和西部創(chuàng)造的稅源正在向東部集中，這樣就使得現(xiàn)有的中央和地方體制形成了一種新的挑戰(zhàn)。稅收分配的格局在向東部集中，現(xiàn)有的體制沒有辦法自動(dòng)調(diào)節(jié)它。還有一個(gè)路徑就是通過地方稅體系的改革，對(duì)地方稅進(jìn)行全面的改革，中央的一些稅種，大稅種實(shí)行減稅性的改革，地方一些小稅種實(shí)行增稅性的改革。這個(gè)問題現(xiàn)在已經(jīng)正在操作過程當(dāng)中，但是缺乏總體的方案，我們國(guó)務(wù)院發(fā)展中心正在受財(cái)政部的委托進(jìn)行研究。我想通過這樣幾個(gè)新的路徑和研究方式方法的改革，可能會(huì)完善我們?cè)瓉砼f的路徑達(dá)到我們基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，8所以也需要在達(dá)到這個(gè)目標(biāo)之前研究基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)如何明確化、數(shù)量化和細(xì)化，這些都是我們正在研究的問題。
