一、法人制度是組織機(jī)構(gòu)代碼的工作基礎(chǔ)
組織機(jī)構(gòu)代碼(以下簡(jiǎn)稱(chēng)代碼)采用無(wú)含義代碼方法，能夠有效地維持代碼作為法人唯一標(biāo)識(shí)的穩(wěn)定性，避免有關(guān)機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)變更所帶來(lái)的代碼標(biāo)識(shí)的變動(dòng)。但是，這并不是說(shuō)法人制度對(duì)組織機(jī)構(gòu)代碼工作就沒(méi)有直接的影響。代碼制度是行政機(jī)關(guān)基于國(guó)家的法人制度所建立的實(shí)施宏觀調(diào)控和微觀管理的技術(shù)工具，代碼與以法人為主要內(nèi)容的各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)形成嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，一個(gè)代碼對(duì)應(yīng)一個(gè)法人或機(jī)構(gòu)，法人種類(lèi)、法人注冊(cè)與登記管理制度等諸多方面的變化會(huì)直接對(duì)代碼工作產(chǎn)生影響，法人制度是建立和完善組織機(jī)構(gòu)代碼工作的基礎(chǔ)。
1、憲法、民法等主要法律對(duì)法人制度的規(guī)定，直接決定了代碼信息庫(kù)中的機(jī)構(gòu)比例與數(shù)量
按照《民法通則》的規(guī)定，我國(guó)具有四類(lèi)法人
，即機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人。從當(dāng)前的代碼信息庫(kù)來(lái)看，這四類(lèi)法人占整個(gè)信息庫(kù)總量的三分之二左右，其中企業(yè)法人占一半左右
。另外，盡管相關(guān)法律沒(méi)有明確一些組織機(jī)構(gòu)(如個(gè)體工商戶等)的法人類(lèi)型，但是為了管理方便，這些機(jī)構(gòu)仍然被賦碼并納入代碼信息庫(kù)中。這些機(jī)構(gòu)數(shù)量占總數(shù)的三分之一左右(如圖1、2所示)。
圖1、2000年我國(guó)組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成
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圖2、2000年我國(guó)各類(lèi)法人的比例
2、法人種類(lèi)的劃分決定代碼數(shù)據(jù)庫(kù)的信息項(xiàng)目
目前，代碼數(shù)據(jù)庫(kù)有48個(gè)字段，其中包括“機(jī)構(gòu)類(lèi)型”項(xiàng)目。該項(xiàng)目要求明確登記機(jī)構(gòu)的法人(包括非法人)類(lèi)型，如機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人等。機(jī)構(gòu)法人類(lèi)型的變更雖然不會(huì)導(dǎo)致代碼標(biāo)識(shí)的變化，但是卻必須對(duì)代碼數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行修改。
3、法人制度所規(guī)定的法人管理模式?jīng)Q定了代碼信息庫(kù)的建設(shè)機(jī)制
1986年開(kāi)始實(shí)施的《民法通則》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定了各類(lèi)法人制度，制訂了具體的登記注冊(cè)流程及其管理機(jī)構(gòu)。因此，從最終結(jié)果來(lái)看，我國(guó)法人機(jī)構(gòu)實(shí)行分類(lèi)登記注冊(cè)制度，機(jī)關(guān)法人和事業(yè)法人由編制部門(mén)登記與管理，企業(yè)法人由工商部門(mén)登記設(shè)立，社團(tuán)法人到民政部門(mén)登記注冊(cè)。但是，就代碼賦碼來(lái)看，盡管《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2002]17號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“17號(hào)文件”)提出要建設(shè)以代碼為唯一標(biāo)識(shí)的全國(guó)法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)，但是代碼目前尚未獲得任何法律層次的許可。因此，從這個(gè)意義上講，目前的法人制度已經(jīng)確定了代碼賦碼工作“先注冊(cè)后賦碼”的格局——各類(lèi)法人和非法人到代碼管理部門(mén)登記賦碼是在完成上述登記注冊(cè)程序后的一個(gè)后續(xù)手續(xù)。毫無(wú)疑問(wèn)，代碼數(shù)據(jù)庫(kù)必須以法人登記注冊(cè)信息為基本依據(jù)。
4、法人分類(lèi)信息是代碼開(kāi)展行業(yè)管理與應(yīng)用的重要手段
代碼本身雖然沒(méi)有外在含義，但是代碼元數(shù)據(jù)
所包含的不同項(xiàng)目卻能夠從不同方面標(biāo)識(shí)法人的各種屬性，從而為代碼的特定應(yīng)用提供有效手段。例如，就企業(yè)法人來(lái)看，代碼元數(shù)據(jù)中所包含的“經(jīng)濟(jì)行業(yè)”可以作為一些經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)加強(qiáng)特定行業(yè)管理的有效手段，而其中的“機(jī)構(gòu)地址”也可以作為高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)關(guān)實(shí)施相關(guān)優(yōu)惠政策、加強(qiáng)地方管理與服務(wù)的重要工具。
5、人們對(duì)法人性質(zhì)的認(rèn)識(shí)將直接決定代碼信息內(nèi)容及其項(xiàng)目
也就是說(shuō)，代碼元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)元素內(nèi)涵是隨著人們對(duì)法人的認(rèn)識(shí)而發(fā)生變化的，代碼元數(shù)據(jù)其實(shí)就是法人屬性的高度濃縮及簡(jiǎn)要表述。這點(diǎn)應(yīng)該成為今后人們對(duì)代碼登記表格進(jìn)行修改的基本依據(jù)。
二、法人制度對(duì)組織機(jī)構(gòu)代碼工作的影響
法人制度對(duì)代碼工作具有重要影響。結(jié)構(gòu)完整、持續(xù)穩(wěn)定的法人制度能夠給代碼工作提供有效的政策框架。從法制史來(lái)看，法人制度主要與商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切聯(lián)系在一起，完善的法人制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是平衡法主體之間民事關(guān)系的基本保障。因此，早在1986年4月第6屆全國(guó)人民代表大會(huì)第4次會(huì)議就通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法通則》，并從1987年1月1日開(kāi)始實(shí)施。《民法通則》規(guī)定了我國(guó)自然人與法人的主要民事關(guān)系，并將法人劃分為企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、聯(lián)營(yíng)等法人類(lèi)型，為我國(guó)處理相應(yīng)的民事法律關(guān)系提供了基本依據(jù)。但是，在過(guò)去20多年的時(shí)間里，恰恰是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，法主體的性質(zhì)、類(lèi)型與數(shù)量都已經(jīng)并正在發(fā)生很大的變化，原有的規(guī)定在當(dāng)前看來(lái)變得相對(duì)簡(jiǎn)單，難以面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的形勢(shì)需要，這些不僅給行政管理帶來(lái)困境，也給組織機(jī)構(gòu)代碼工作產(chǎn)生不利影響。下面就結(jié)合代碼工作來(lái)分析我國(guó)的法人及法人制度所面臨的有關(guān)問(wèn)題。
1、代碼信息庫(kù)與法人庫(kù)等組織機(jī)構(gòu)信息庫(kù)在認(rèn)識(shí)上存在著邏輯的不一致性
我國(guó)最初是通過(guò)“企業(yè)法人”來(lái)認(rèn)識(shí)“法人”的，因此，很多人(包括不少?gòu)氖码娮诱⻊?wù)的專(zhuān)家)自然而然地就將“中辦發(fā)[2002]17號(hào)”文件所提出來(lái)的“法人單位信息庫(kù)”等同于工商行政管理部門(mén)所登記注冊(cè)的企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫(kù)。但是實(shí)際上，法人單位信息庫(kù)、代碼信息庫(kù)、工商行政管理部門(mén)登記注冊(cè)的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)(如“經(jīng)濟(jì)戶口”)之間不是一回事，三者在內(nèi)容和范圍上存在著較大的差別。工商行政管理部門(mén)登記注冊(cè)的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)不僅包括企業(yè)法人，也包括非法人企業(yè)，個(gè)體工商戶等，有些地方(如浙江省)還將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社看作企業(yè)并要求其到工商部門(mén)進(jìn)行注冊(cè)登記。而“17號(hào)文件”中所要求的建立法人信息庫(kù)，從字面意思上來(lái)看，應(yīng)該是包括民法通則所規(guī)定的以及后來(lái)的一些法律所認(rèn)定的所有法人。但是，代碼庫(kù)所包含的組織機(jī)構(gòu)則遠(yuǎn)不止全部法人或企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)，實(shí)際上可以看作是上述兩者的集合，甚至更多。目前，代碼庫(kù)包含1300萬(wàn)個(gè)組織機(jī)構(gòu)信息，比其他各類(lèi)信息庫(kù)都要多。代碼庫(kù)的海量數(shù)據(jù)是其優(yōu)于其他各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)信息庫(kù)的重要體現(xiàn)。這也可以看作是“17號(hào)文件”要求建立以代碼為唯一標(biāo)識(shí)的全國(guó)法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)的主要原因。
但是，這里面就可能出現(xiàn)這樣的問(wèn)題。比如，法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)既然以代碼為唯一標(biāo)識(shí)，而代碼庫(kù)同樣也以代碼為唯一標(biāo)識(shí)且其信息量相對(duì)最為全面，為什么就不直接以代碼庫(kù)作為“17號(hào)文件”的建設(shè)目標(biāo)而另生出一個(gè)新的概念呢?目前，除了代碼庫(kù)和工商行政管理部門(mén)建立的相關(guān)信息庫(kù)外，還有統(tǒng)計(jì)部門(mén)建立的“基本單位名錄庫(kù)”，如果再多出一個(gè)來(lái)(即使是一個(gè)新的說(shuō)法)，毫無(wú)疑問(wèn)將造成更加混亂的局面。
2、我國(guó)的法人制度尚未建立成熟、完善的民事主體體系架構(gòu)，影響代碼庫(kù)的系統(tǒng)穩(wěn)定性
以法、德為代表的大陸法系國(guó)家，在法人分類(lèi)問(wèn)題上形成了一種相對(duì)比較穩(wěn)定的、并得到多數(shù)國(guó)家認(rèn)同的法人分類(lèi)結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)以《德國(guó)民法典》為代表，將法人在性質(zhì)上區(qū)分為公、私法人兩部分，然后將私法人劃分為社團(tuán)與財(cái)團(tuán)，繼而又將社團(tuán)法人分為營(yíng)利法人和公益法人(如圖3所示)。這種劃分能夠從邏輯上將各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體統(tǒng)一納入其調(diào)整范圍，因而具有比較強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值。
圖3、大陸法系國(guó)家的法人分類(lèi)
從立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的法律體系比較接近大陸法系。但是，在民事主體體系安排方面，《民法通則》卻沒(méi)有明確地采納其分類(lèi)結(jié)構(gòu)，既沒(méi)有區(qū)分私法人和公法人，更沒(méi)有對(duì)私法人做財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人、或是公益法人和營(yíng)利法人的劃分。我國(guó)更多的是基于問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)部門(mén)管理需要采用企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等法人的小歸類(lèi)法概念。于是，這種“以小帽子戴大腦袋”的方法自然會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題。比如，不區(qū)分公、私法人，就難以限制公法人進(jìn)入私法領(lǐng)域、難以嚴(yán)格設(shè)定民事生活領(lǐng)域的準(zhǔn)入規(guī)則，也就難以建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法主體體系結(jié)構(gòu)。再比如，沒(méi)有財(cái)團(tuán)法人，我們現(xiàn)在就不能有效地包容我國(guó)現(xiàn)有的一些機(jī)構(gòu)類(lèi)型，如基金會(huì)、寺廟、由捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)所構(gòu)成的其他各類(lèi)組織。
另外，具體地來(lái)看，《民法通則》所確立的非企業(yè)法人的“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體法人”，也與當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)存在很大的沖突。一方面，在立法初期，事業(yè)單位絕大多數(shù)是國(guó)家政府直屬并代行國(guó)家行政權(quán)力的部分職能的單位，按照大陸法系，事業(yè)單位應(yīng)該與機(jī)關(guān)一并納入公法人領(lǐng)域。但是，后來(lái)“事業(yè)單位公營(yíng)”這種一統(tǒng)天下的割據(jù)被打破，大量的民辦、私辦企業(yè)進(jìn)入醫(yī)療、學(xué)校等原先的事業(yè)單位領(lǐng)域，于是便出現(xiàn)了公法人與私法人重疊的窘境。另一方面，從概念上講，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體相當(dāng)于大陸法系的非營(yíng)利法人，其中有些同“事業(yè)單位”一樣，同屬公益性質(zhì)。因此，從邏輯上講，這些公益性的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該同“民辦非企業(yè)單位”中的私營(yíng)性“事業(yè)單位”一起作為非營(yíng)利性法人或公益法人統(tǒng)一歸類(lèi)，并根據(jù)各自的具體性質(zhì)再進(jìn)一步劃分為社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人。于是，其問(wèn)題也就出現(xiàn)了，那就是，這些在屬性上沒(méi)有共性關(guān)系的法主體在類(lèi)別劃分上卻被歸入了同一種類(lèi)型。
這些隨意性及其缺陷在社會(huì)環(huán)境或人們的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化之后，就往往會(huì)帶來(lái)組織機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)的變更，從而給代碼管理工作增加困難。
3、代碼游離于法人的注冊(cè)登記過(guò)程之外
所有的法人雖然都由一部《民法通則》或(將來(lái)的)《民法典》來(lái)統(tǒng)一規(guī)范，但是在法人的注冊(cè)登記過(guò)程中，由于登記管理職能分屬不同的行政部門(mén)，因而不同的法人被賦予了不同的登記號(hào)碼。雖然代碼管理機(jī)關(guān)給不同的法人以唯一的組織機(jī)構(gòu)代碼，但是代碼實(shí)際上是游離于法人的注冊(cè)登記過(guò)程之外的，代碼是代碼管理機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)注冊(cè)登記并被賦予法人資格之后而頒發(fā)給法人的一個(gè)標(biāo)識(shí)。也就是說(shuō)，代碼沒(méi)有融入法人的人格形成過(guò)程。在這種情況下，代碼也就難以順利地進(jìn)入各相關(guān)政府機(jī)關(guān)的針對(duì)各自法人的監(jiān)督管理程序之中，從而造成法人的行政管理方面的分離或分割局面。
從具體的辦理過(guò)程來(lái)看，目前各類(lèi)法人的注冊(cè)登記與組織機(jī)構(gòu)的賦碼經(jīng)歷的是兩個(gè)不同的過(guò)程。代碼信息的主要來(lái)源是辦理代碼證書(shū)的單位在申領(lǐng)證書(shū)時(shí)填寫(xiě)的申報(bào)表。因此，在代碼申報(bào)表中，就有“批準(zhǔn)文號(hào)或注冊(cè)號(hào)”欄目。也就是說(shuō)，代碼信息的獲取與各類(lèi)法人的登記注冊(cè)實(shí)際上是兩條不同的路徑，各類(lèi)法人除了代碼部門(mén)賦予的代碼之外，還有個(gè)登記注冊(cè)號(hào)碼。由于代碼年檢與登記機(jī)關(guān)的年檢也是走不同路徑，所以，代碼部門(mén)與登記機(jī)關(guān)所掌握的法人信息項(xiàng)目與具體內(nèi)容自然就存在著不一致的情況。
4、法人制度對(duì)法人屬性的界定對(duì)代碼所賦予的組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量分類(lèi)及其結(jié)構(gòu)具有重要影響
《民法通則》關(guān)于法人概念的規(guī)定，只限于法人成員承擔(dān)有限責(zé)任的社會(huì)組織才為法人，未承認(rèn)由成員承擔(dān)其他責(zé)任形式的組織在民法中的主體地位，從而使得一些能夠納入法人規(guī)范范疇的組織機(jī)構(gòu)難以納入相對(duì)比較嚴(yán)格規(guī)范的管制范圍。其中最重要的就是如何賦予一些被稱(chēng)為“第三民事主體”或“非法人團(tuán)體”的社會(huì)團(tuán)體以法人屬性。關(guān)于這點(diǎn)，法學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了非常多的討論，就代碼信息庫(kù)的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，具體表現(xiàn)為，在被賦予代碼的機(jī)構(gòu)中，三分之一以上(34%)是非法人、非自然人(如圖1所示)。
三、代碼管理體制對(duì)法人制度改革的要求
(一)信息社會(huì)賦予作為社會(huì)管理工具的代碼以基礎(chǔ)性、全局性地位
盡管代碼游離于法人的注冊(cè)登記過(guò)程之外，代碼本身也沒(méi)有得到任何法律的直接認(rèn)可，同時(shí)在實(shí)際應(yīng)用方面還面臨著工商行政管理部門(mén)的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)的“基本單位名錄庫(kù)”等組織機(jī)構(gòu)信息庫(kù)在應(yīng)用方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)，但是近些年來(lái)代碼信息庫(kù)仍然得到了日益廣泛的應(yīng)用。根據(jù)全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心的調(diào)查，目前代碼已經(jīng)得到稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)等十幾個(gè)重要經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理部門(mén)與行業(yè)的應(yīng)用，并被作為“17號(hào)文件”中的國(guó)家電子政務(wù)四大基礎(chǔ)信息庫(kù)之一的法人單位信息庫(kù)的核心內(nèi)容。為此，我們可以將代碼的這種狀況概括為“弱于注冊(cè)登記、強(qiáng)于后臺(tái)應(yīng)用”。代碼的這種巨大應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，根本原因在于其與信息化環(huán)境的天然一致性。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、代碼信息庫(kù)包含最完備的機(jī)構(gòu)類(lèi)型
代碼信息庫(kù)不僅包含了作為重要民事主體的所有法人類(lèi)型，還包含了法人分支機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)單位、個(gè)體工商戶、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等諸多第三民事主體，其信息比目前國(guó)內(nèi)已有的其他各類(lèi)機(jī)構(gòu)信息庫(kù)都要全面、其信息數(shù)量比哪個(gè)都要龐大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前代碼數(shù)據(jù)庫(kù)的信息容量已經(jīng)達(dá)到1170萬(wàn)個(gè)組織機(jī)構(gòu)，而企業(yè)只占其中的80%左右，另外“基本單位名錄庫(kù)”容量也只有500萬(wàn)個(gè)左右。系統(tǒng)全面的海量信息是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同以及為全社會(huì)提供充分的公共信息服務(wù)的重要保障。
2、代碼的“無(wú)含義性”適應(yīng)信息化條件下的海量信息查詢、處理與存儲(chǔ)的需要
目前，我國(guó)法人登記機(jī)關(guān)在給機(jī)構(gòu)賦碼時(shí)大多采用類(lèi)似于身份證的“有含義”編碼方式，只有代碼應(yīng)用“無(wú)含義”編碼方式。從技術(shù)上講，“有含義”編碼相對(duì)比較直觀，與地域管理、行業(yè)管理關(guān)系比較密切，但是一旦機(jī)構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍發(fā)生改變，其登記號(hào)碼就得相應(yīng)地發(fā)生變化，從而難以保持機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)的唯一性。而無(wú)含義代碼則能“屏蔽”這些變化，并確保代碼的唯一性和終身不變性。這些非常適合人們針對(duì)海量信息的持續(xù)處理、統(tǒng)計(jì)分析與長(zhǎng)期保存的需要。
3、當(dāng)前的代碼賦碼模式較好地適應(yīng)了信息網(wǎng)絡(luò)所要求的扁平化屬性
一方面，信息技術(shù)具有比人類(lèi)強(qiáng)大不知多少倍的并行計(jì)算能力;另一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也使得傳統(tǒng)技術(shù)條件下可望而不可及的“信息集中”與“業(yè)務(wù)協(xié)同”成為可能，從而對(duì)傳統(tǒng)管理理論所倡導(dǎo)的職能分工與業(yè)務(wù)協(xié)作的原則產(chǎn)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“扁平化”是人們對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)的基本特性的簡(jiǎn)單概括，它要求人們減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)與阻力，確保信息的真實(shí)可靠性。
但是，目前國(guó)內(nèi)法人登記機(jī)關(guān)大都還沒(méi)有適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的“扁平化”特性的要求，仍然是沿用傳統(tǒng)工作環(huán)境下的四級(jí)甚至是五級(jí)管理體制，并實(shí)行嚴(yán)格的屬地化管理，數(shù)據(jù)主要在省級(jí)進(jìn)行集中，沒(méi)有建立全國(guó)性的并得到及時(shí)更新的數(shù)據(jù)中心。與此不同的是，全國(guó)代碼管理系統(tǒng)經(jīng)過(guò)多年的努力和探索，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)代碼機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，賦碼機(jī)構(gòu)由原來(lái)的國(guó)家、省、地、縣四級(jí)變成目前的國(guó)家和省兩級(jí)，簡(jiǎn)化了代碼賦碼程序(如圖4所示)，形成了一個(gè)國(guó)家中心和46個(gè)省級(jí)分中心的扁平結(jié)構(gòu)，解決了代碼附帶信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性問(wèn)題。另外，從代碼應(yīng)用來(lái)看，基于全國(guó)中心的膨大代碼信息庫(kù)向各行各業(yè)提供跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的綜合的法人信息及各類(lèi)非法人機(jī)構(gòu)信息，為銀行、稅務(wù)、質(zhì)量檢查等諸多部門(mén)提供全面的信息服務(wù)(如圖5所示)。
圖4、代碼的賦碼模式
從以上分析可以看出，無(wú)論是從標(biāo)識(shí)編碼方式、法人機(jī)構(gòu)的種類(lèi)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其覆蓋水平還是組織工作體系安排來(lái)看，代碼都比國(guó)內(nèi)其他幾個(gè)相關(guān)的法人信息庫(kù)具有明顯的優(yōu)勢(shì)，是國(guó)家開(kāi)展電子政務(wù)、電子商務(wù)與社會(huì)信息化的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。
圖5、代碼的應(yīng)用過(guò)程示例圖
(二)與代碼和法人制度相關(guān)的政策建議
法人制度要真正有效地發(fā)揮作用，必須具備兩個(gè)條件。一是法人制度本身能夠真實(shí)地反映社會(huì)關(guān)系變化的本質(zhì)，能夠成為調(diào)整社會(huì)群體之間利益的基本規(guī)范。二是必須具有有效的行使工具以降低執(zhí)法成本與行政成本。從前面分析可以看出，法人制度的這兩個(gè)條件都與代碼工作有關(guān)，因此，雖然從社會(huì)意義及其影響來(lái)看，作為行政管理與服務(wù)工具的代碼與作為調(diào)整社會(huì)民事行為與關(guān)系的基礎(chǔ)的法人制度不處于一個(gè)層次，但是，如果法人制度能夠有效地應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的巨大優(yōu)勢(shì)、充分發(fā)揮代碼工具的積極作用，法人制度在加強(qiáng)社會(huì)管理、提高政府行政效率方面就能夠?qū)崿F(xiàn)更高的效益，大大地降低制度成本。因此，下面結(jié)合代碼工作與法人制度提出若干相關(guān)的政策建議。具體包括以下三個(gè)大的方面：
1、科學(xué)地規(guī)劃《民法典》的法人架構(gòu)，為代碼工作提供規(guī)范、穩(wěn)定的法人制度
很多年前，我國(guó)即開(kāi)始了《民法典》的起草工作，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所和中國(guó)人民大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)著手起草《民法典草案》。目前，理論界圍繞如何評(píng)價(jià)《民法通則》以來(lái)的法人制度、如何構(gòu)建未來(lái)的法人架構(gòu)或體例正在展開(kāi)熱烈的討論。從前面的分析我們可以看出，就代碼工作來(lái)看，規(guī)范、穩(wěn)定的法人制度能夠?yàn)槠涮峁┫鄬?duì)高效的運(yùn)行環(huán)境。從這個(gè)角度來(lái)講，總結(jié)20年來(lái)我國(guó)改革開(kāi)放的基本規(guī)律，從進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和建立服務(wù)型政府的要求出發(fā)，根據(jù)大陸法系的一般法人結(jié)構(gòu)、整合和創(chuàng)新當(dāng)前我國(guó)的法人分類(lèi)，應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)《民法典》起草工作的基本思路。
2、根據(jù)法人的審查、登記、監(jiān)督職能的劃分，合理界定代碼登記機(jī)關(guān)的作用
一般來(lái)說(shuō)，法人設(shè)立的歷史是從特許主義到許可主義，最后到準(zhǔn)則主義，即從限制設(shè)立到自由設(shè)立乃至對(duì)設(shè)立行為的放任的歷史，從實(shí)質(zhì)審查向形式審查發(fā)展。但是，就我國(guó)法人制度來(lái)看，上述三種主義和兩種審查都同時(shí)存在，例如對(duì)大多數(shù)的企業(yè)法人來(lái)說(shuō)，主要是基于準(zhǔn)則主義的形式審查;對(duì)于一些重要的行業(yè)企業(yè)如國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，則依據(jù)特許主義;等等。另外，我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體法人的成立實(shí)行雙重實(shí)質(zhì)性審查，一是主管機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，二是登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記;而且《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》賦予登記機(jī)關(guān)以程序職能的同時(shí)還賦予其監(jiān)督職能。然而，從制度設(shè)計(jì)原則來(lái)看，行使程序職能與行使監(jiān)督職能的具體行政機(jī)關(guān)應(yīng)該分立。因?yàn)榍罢叩穆毮苁欠⻊?wù)，屬于一般事務(wù)的履行，行使的形式是照章辦事;而后者的職能是管理，屬于權(quán)力權(quán)威的行使，行使的形式內(nèi)容是裁量權(quán)。無(wú)論法律規(guī)定登記程序是實(shí)質(zhì)審查的許可主義，還是形式審查的準(zhǔn)則主義，登記機(jī)關(guān)所具有的審查職能應(yīng)該只限于登記階段，而成立后的社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督本應(yīng)與登記機(jī)關(guān)不再發(fā)生關(guān)系。因此，監(jiān)督職能理應(yīng)從登記機(jī)關(guān)分離出去。
從這個(gè)意義上講，今后可以考慮改革法人登記與管理的方法，理順?lè)ㄈ说膶彶椤⒌怯�、監(jiān)督職能。特別是要將當(dāng)前分散登記改為集中登記，成立類(lèi)似于國(guó)家登記局的機(jī)構(gòu)，將當(dāng)前法人的雙重登記(即不僅要到登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，還要到代碼管理部門(mén)進(jìn)行登記)改革為集中統(tǒng)一登記。而讓目前的工商行政管理、民政、編制等部門(mén)集中于法人的監(jiān)督管理職能，同時(shí)仍然保留行業(yè)管理部門(mén)的業(yè)務(wù)審查。
3、進(jìn)一步完善非法人機(jī)構(gòu)的登記工作
正如前面已經(jīng)闡述過(guò)的那樣，代碼賦碼與法人制度對(duì)法人屬性的界定及其分類(lèi)具有緊密的關(guān)系，但是，代碼賦碼單位與法人主體在總量上并不存在著嚴(yán)格的等同關(guān)系。代碼作為一種全面掌握國(guó)家機(jī)構(gòu)存在狀況的基本工具，必須能夠盡可能地將所有的機(jī)構(gòu)都納入其標(biāo)識(shí)的范圍，因此以代碼做標(biāo)識(shí)的機(jī)構(gòu)不僅包含所有的法人總部，也包含所有的法人分支機(jī)構(gòu);不僅包含所有的法人，也應(yīng)該包含所有的非自然人的非法人機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，著名的法國(guó)sirene名錄庫(kù)所登記的對(duì)象就包括具備法律資格的自然人和法人，具體的有：1、所有從事非受薪活動(dòng)的自然人;2、所有依法登記、雇傭人員、納稅或接受公共轉(zhuǎn)移的法人;3、所有國(guó)家機(jī)關(guān)和各級(jí)政府機(jī)關(guān)。另外，從國(guó)際慣例來(lái)看，作為代碼賦碼對(duì)象的機(jī)構(gòu)也是包羅萬(wàn)象的。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)iso6523《數(shù)據(jù)交換——機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)法的結(jié)構(gòu)》對(duì)“機(jī)構(gòu)”是這樣定義的：機(jī)構(gòu)是指“一種特殊的權(quán)利機(jī)構(gòu)，在這個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，人們?yōu)榱四撤N目的進(jìn)行活動(dòng)，或被派來(lái)從事某項(xiàng)活動(dòng)”，具體包括以下若干類(lèi)型：
(1)根據(jù)法律條款組成的法人組織。
(2)得到法律確認(rèn)的組織或組織的活動(dòng)，但不是法人組織。
(3)提供商品或勞務(wù)的非法人組織：包括合伙經(jīng)營(yíng)的企業(yè);社會(huì)組織或其他非營(yíng)利組織或個(gè)人等合伙投資、經(jīng)營(yíng)或管理的類(lèi)似組織;個(gè)人經(jīng)營(yíng)者。
(4)政府機(jī)構(gòu)。
目前，我國(guó)的代碼登記機(jī)關(guān)的賦碼對(duì)象除了包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、社會(huì)團(tuán)體法人、以及法人型的民辦非企業(yè)單位外，還包括許多的非法人機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，這些非法人機(jī)構(gòu)有：
(1)法人的延伸(如企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人的分支機(jī)構(gòu)等);
(2)各類(lèi)非法人型民辦非企業(yè)單位(合伙型、個(gè)體型);
(3)部分兩委(居民委員會(huì)、村民委員會(huì));
(4)個(gè)體工商戶;
(5)其他法律法規(guī)允許設(shè)立的機(jī)構(gòu)(如基金會(huì)、宗教場(chǎng)所、外國(guó)常駐新聞機(jī)構(gòu)律師事務(wù)所)等。
但是對(duì)照國(guó)外機(jī)構(gòu)登記做法以及國(guó)際慣例，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)民事主體發(fā)展日益多樣化的特點(diǎn)，從非法人機(jī)構(gòu)登記來(lái)看，我國(guó)的代碼賦碼工作還存在著如下的問(wèn)題：
(1)“兩委”賦碼工作嚴(yán)重滯后。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》、《居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民(居民)委員會(huì)是村民(居民)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其設(shè)立、撤消、范圍(規(guī)模)調(diào)整，由鄉(xiāng)(區(qū))人民政府提出，村民(居民)會(huì)議同意后，報(bào)縣(區(qū))人民政府批準(zhǔn)。因此，按照原則，“兩委”機(jī)構(gòu)都應(yīng)該嚴(yán)格地納入代碼賦碼管理范圍，但是由于各種各樣的因素，賦碼情況并不理想。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，四川省現(xiàn)有村民委員會(huì)5.5萬(wàn)個(gè)、居民委員會(huì)近萬(wàn)個(gè)，但是辦理了代碼證書(shū)的僅有1.5萬(wàn)個(gè)，還不到總數(shù)的30%。
(2)個(gè)體工商戶賦碼比例偏低。根據(jù)湖南省岳陽(yáng)市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的調(diào)查，目前全市辦理了代碼證書(shū)的個(gè)體工商戶不及總量的6%。
(3)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、業(yè)主委員會(huì)尚沒(méi)有納入代碼賦碼范圍。
從上述分析可以看出，國(guó)際上的“機(jī)構(gòu)”不僅包括我們通常定義的法人，也包括我國(guó)民法通則中的被納入“自然人”章節(jié)內(nèi)容的農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)體工商戶以及部分民辦非企業(yè)單位等。另外，按照上述第二種類(lèi)型的規(guī)定，即“得到法律確認(rèn)的組織”，當(dāng)前我國(guó)的業(yè)主委員會(huì)等一些新興組織也應(yīng)該納入“機(jī)構(gòu)”編碼范圍。因此，從今后的工作來(lái)看，非法人機(jī)構(gòu)的賦碼工作還必須進(jìn)一步增加覆蓋范圍，只要國(guó)家制定了相應(yīng)的法律法規(guī)、明確要求進(jìn)行規(guī)范管理的組織機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該對(duì)其賦碼并納入統(tǒng)一的代碼信息庫(kù)。也就是說(shuō)，代碼登記同樣要遵循“依法登記、依法賦碼”原則。
最后，考慮到《民法典》的制定與實(shí)施還要經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)比較長(zhǎng)的時(shí)期，在國(guó)家尚未賦予第三主體以法人資格之前，代碼登記工作可以考慮根據(jù)未來(lái)發(fā)展需要，率先將上述非法人主體區(qū)分為“第三民事主體”，并通過(guò)在一些重要部門(mén)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及代碼賦碼機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)分析中的不斷應(yīng)用而加快其推廣步伐。
實(shí)際上還有聯(lián)營(yíng)法人，但是目前這類(lèi)法人的比例非常低，不足1%。有的學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)營(yíng)法人實(shí)際上是不成立的，完全可以被歸入其他法人或機(jī)構(gòu)范疇。
全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心，《組織機(jī)構(gòu)代碼系統(tǒng)工程》，中國(guó)計(jì)量出版社，2003年12月版。
這里將能夠完整地描述一個(gè)組織機(jī)構(gòu)基本屬性的信息表格作為代碼元數(shù)據(jù)。不同的機(jī)構(gòu)類(lèi)型、不同的代碼應(yīng)用，需要不同的代碼元數(shù)據(jù)，這些代碼元數(shù)據(jù)構(gòu)成代碼元數(shù)據(jù)庫(kù)。
根據(jù)有關(guān)材料的介紹，所謂經(jīng)濟(jì)戶口管理是指工商行政管理機(jī)關(guān)以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理為手段，以分級(jí)登記和屬地管理的原則，依法對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施登記注冊(cè)、監(jiān)督檢查、行政處罰等行政監(jiān)督管理，并將監(jiān)督管理的相關(guān)信息予以記錄和管理的行為，是對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的工商行政管理體制。
《浙江省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》并沒(méi)有明文規(guī)定合作社屬于企業(yè)法人，但是其中的規(guī)定間接地將其看作是企業(yè)法人并要求到工商部門(mén)登記注冊(cè)取得法人資格《浙江省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》——該條例規(guī)定：“設(shè)立合作社，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)登記，取得法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”
