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組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度

來源:www.deersay.cn  作者:上海企業(yè)綜合服務(wù)網(wǎng)  日期:2012-2-17 17:31:26

一、法人制度是組織機構(gòu)代碼的工作基礎(chǔ)

組織機構(gòu)代碼(以下簡稱代碼)采用無含義代碼方法,能夠有效地維持代碼作為法人唯一標(biāo)識的穩(wěn)定性,避免有關(guān)機構(gòu)的法人性質(zhì)變更所帶來的代碼標(biāo)識的變動。但是,這并不是說法人制度對組織機構(gòu)代碼工作就沒有直接的影響。代碼制度是行政機關(guān)基于國家的法人制度所建立的實施宏觀調(diào)控和微觀管理的技術(shù)工具,代碼與以法人為主要內(nèi)容的各類組織機構(gòu)形成嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系,一個代碼對應(yīng)一個法人或機構(gòu),法人種類、法人注冊與登記管理制度等諸多方面的變化會直接對代碼工作產(chǎn)生影響,法人制度是建立和完善組織機構(gòu)代碼工作的基礎(chǔ)。

1、憲法、民法等主要法律對法人制度的規(guī)定,直接決定了代碼信息庫中的機構(gòu)比例與數(shù)量

按照《民法通則》的規(guī)定,我國具有四類法人組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度,即機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社團法人。從當(dāng)前的代碼信息庫來看,這四類法人占整個信息庫總量的三分之二左右,其中企業(yè)法人占一半左右組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。另外,盡管相關(guān)法律沒有明確一些組織機構(gòu)(如個體工商戶等)的法人類型,但是為了管理方便,這些機構(gòu)仍然被賦碼并納入代碼信息庫中。這些機構(gòu)數(shù)量占總數(shù)的三分之一左右(如圖1、2所示)。

組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度

圖1、2000年我國組織機構(gòu)的構(gòu)成

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圖2、2000年我國各類法人的比例

2、法人種類的劃分決定代碼數(shù)據(jù)庫的信息項目

目前,代碼數(shù)據(jù)庫有48個字段,其中包括“機構(gòu)類型”項目。該項目要求明確登記機構(gòu)的法人(包括非法人)類型,如機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社團法人等。機構(gòu)法人類型的變更雖然不會導(dǎo)致代碼標(biāo)識的變化,但是卻必須對代碼數(shù)據(jù)庫相關(guān)項目進行修改。

3、法人制度所規(guī)定的法人管理模式?jīng)Q定了代碼信息庫的建設(shè)機制

1986年開始實施的《民法通則》以及其他相關(guān)法律法規(guī),明確規(guī)定了各類法人制度,制訂了具體的登記注冊流程及其管理機構(gòu)。因此,從最終結(jié)果來看,我國法人機構(gòu)實行分類登記注冊制度,機關(guān)法人和事業(yè)法人由編制部門登記與管理,企業(yè)法人由工商部門登記設(shè)立,社團法人到民政部門登記注冊。但是,就代碼賦碼來看,盡管《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)[2002]17號)(以下簡稱“17號文件”)提出要建設(shè)以代碼為唯一標(biāo)識的全國法人單位基礎(chǔ)信息庫,但是代碼目前尚未獲得任何法律層次的許可。因此,從這個意義上講,目前的法人制度已經(jīng)確定了代碼賦碼工作“先注冊后賦碼”的格局——各類法人和非法人到代碼管理部門登記賦碼是在完成上述登記注冊程序后的一個后續(xù)手續(xù)。毫無疑問,代碼數(shù)據(jù)庫必須以法人登記注冊信息為基本依據(jù)。

4、法人分類信息是代碼開展行業(yè)管理與應(yīng)用的重要手段

代碼本身雖然沒有外在含義,但是代碼元數(shù)據(jù)組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度所包含的不同項目卻能夠從不同方面標(biāo)識法人的各種屬性,從而為代碼的特定應(yīng)用提供有效手段。例如,就企業(yè)法人來看,代碼元數(shù)據(jù)中所包含的“經(jīng)濟行業(yè)”可以作為一些經(jīng)濟主管部門加強特定行業(yè)管理的有效手段,而其中的“機構(gòu)地址”也可以作為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機關(guān)實施相關(guān)優(yōu)惠政策、加強地方管理與服務(wù)的重要工具。

5、人們對法人性質(zhì)的認(rèn)識將直接決定代碼信息內(nèi)容及其項目

也就是說,代碼元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)元素內(nèi)涵是隨著人們對法人的認(rèn)識而發(fā)生變化的,代碼元數(shù)據(jù)其實就是法人屬性的高度濃縮及簡要表述。這點應(yīng)該成為今后人們對代碼登記表格進行修改的基本依據(jù)。

二、法人制度對組織機構(gòu)代碼工作的影響

法人制度對代碼工作具有重要影響。結(jié)構(gòu)完整、持續(xù)穩(wěn)定的法人制度能夠給代碼工作提供有效的政策框架。從法制史來看,法人制度主要與商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟發(fā)展密切聯(lián)系在一起,完善的法人制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容,是平衡法主體之間民事關(guān)系的基本保障。因此,早在1986年4月第6屆全國人民代表大會第4次會議就通過了《中華人民共和國民法通則》,并從1987年1月1日開始實施!睹穹ㄍ▌t》規(guī)定了我國自然人與法人的主要民事關(guān)系,并將法人劃分為企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)、社會團體、聯(lián)營等法人類型,為我國處理相應(yīng)的民事法律關(guān)系提供了基本依據(jù)。但是,在過去20多年的時間里,恰恰是我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,在這個過程當(dāng)中,法主體的性質(zhì)、類型與數(shù)量都已經(jīng)并正在發(fā)生很大的變化,原有的規(guī)定在當(dāng)前看來變得相對簡單,難以面對當(dāng)前復(fù)雜的形勢需要,這些不僅給行政管理帶來困境,也給組織機構(gòu)代碼工作產(chǎn)生不利影響。下面就結(jié)合代碼工作來分析我國的法人及法人制度所面臨的有關(guān)問題。

1、代碼信息庫與法人庫等組織機構(gòu)信息庫在認(rèn)識上存在著邏輯的不一致性

我國最初是通過“企業(yè)法人”來認(rèn)識“法人”的,因此,很多人(包括不少從事電子政務(wù)的專家)自然而然地就將“中辦發(fā)[2002]17號”文件所提出來的“法人單位信息庫”等同于工商行政管理部門所登記注冊的企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫。但是實際上,法人單位信息庫、代碼信息庫、工商行政管理部門登記注冊的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(如“經(jīng)濟戶口”組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度)之間不是一回事,三者在內(nèi)容和范圍上存在著較大的差別。工商行政管理部門登記注冊的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫不僅包括企業(yè)法人,也包括非法人企業(yè),個體工商戶等,有些地方(如浙江省組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度)還將農(nóng)村經(jīng)濟合作社看作企業(yè)并要求其到工商部門進行注冊登記。而“17號文件”中所要求的建立法人信息庫,從字面意思上來看,應(yīng)該是包括民法通則所規(guī)定的以及后來的一些法律所認(rèn)定的所有法人。但是,代碼庫所包含的組織機構(gòu)則遠(yuǎn)不止全部法人或企業(yè)基礎(chǔ)信息庫,實際上可以看作是上述兩者的集合,甚至更多。目前,代碼庫包含1300萬個組織機構(gòu)信息,比其他各類信息庫都要多。代碼庫的海量數(shù)據(jù)是其優(yōu)于其他各類組織機構(gòu)信息庫的重要體現(xiàn)。這也可以看作是“17號文件”要求建立以代碼為唯一標(biāo)識的全國法人單位基礎(chǔ)信息庫的主要原因。

但是,這里面就可能出現(xiàn)這樣的問題。比如,法人單位基礎(chǔ)信息庫既然以代碼為唯一標(biāo)識,而代碼庫同樣也以代碼為唯一標(biāo)識且其信息量相對最為全面,為什么就不直接以代碼庫作為“17號文件”的建設(shè)目標(biāo)而另生出一個新的概念呢?目前,除了代碼庫和工商行政管理部門建立的相關(guān)信息庫外,還有統(tǒng)計部門建立的“基本單位名錄庫”,如果再多出一個來(即使是一個新的說法),毫無疑問將造成更加混亂的局面。

2、我國的法人制度尚未建立成熟、完善的民事主體體系架構(gòu),影響代碼庫的系統(tǒng)穩(wěn)定性

以法、德為代表的大陸法系國家,在法人分類問題上形成了一種相對比較穩(wěn)定的、并得到多數(shù)國家認(rèn)同的法人分類結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)以《德國民法典》為代表,將法人在性質(zhì)上區(qū)分為公、私法人兩部分,然后將私法人劃分為社團與財團,繼而又將社團法人分為營利法人和公益法人組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度(如圖3所示組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度)。這種劃分能夠從邏輯上將各類社會團體統(tǒng)一納入其調(diào)整范圍,因而具有比較強的應(yīng)用價值。

組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度

圖3、大陸法系國家的法人分類

從立法實踐來看,我國的法律體系比較接近大陸法系。但是,在民事主體體系安排方面,《民法通則》卻沒有明確地采納其分類結(jié)構(gòu),既沒有區(qū)分私法人和公法人,更沒有對私法人做財團法人和社團法人、或是公益法人和營利法人的劃分。我國更多的是基于問題導(dǎo)向,根據(jù)部門管理需要采用企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、捐贈財產(chǎn)等法人的小歸類法概念。于是,這種“以小帽子戴大腦袋”的方法自然會產(chǎn)生一系列的問題。比如,不區(qū)分公、私法人,就難以限制公法人進入私法領(lǐng)域、難以嚴(yán)格設(shè)定民事生活領(lǐng)域的準(zhǔn)入規(guī)則,也就難以建立完善的市場經(jīng)濟法主體體系結(jié)構(gòu)。再比如,沒有財團法人,我們現(xiàn)在就不能有效地包容我國現(xiàn)有的一些機構(gòu)類型,如基金會、寺廟、由捐贈財產(chǎn)所構(gòu)成的其他各類組織組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。

另外,具體地來看,《民法通則》所確立的非企業(yè)法人的“機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體法人”,也與當(dāng)前的社會發(fā)展現(xiàn)實存在很大的沖突。一方面,在立法初期,事業(yè)單位絕大多數(shù)是國家政府直屬并代行國家行政權(quán)力的部分職能的單位,按照大陸法系,事業(yè)單位應(yīng)該與機關(guān)一并納入公法人領(lǐng)域。但是,后來“事業(yè)單位公營”這種一統(tǒng)天下的割據(jù)被打破,大量的民辦、私辦企業(yè)進入醫(yī)療、學(xué)校等原先的事業(yè)單位領(lǐng)域,于是便出現(xiàn)了公法人與私法人重疊的窘境。另一方面,從概念上講,我國的社會團體相當(dāng)于大陸法系的非營利法人,其中有些同“事業(yè)單位”一樣,同屬公益性質(zhì)。因此,從邏輯上講,這些公益性的社會團體應(yīng)該同“民辦非企業(yè)單位”中的私營性“事業(yè)單位”一起作為非營利性法人或公益法人統(tǒng)一歸類,并根據(jù)各自的具體性質(zhì)再進一步劃分為社團法人或財團法人。于是,其問題也就出現(xiàn)了,那就是,這些在屬性上沒有共性關(guān)系的法主體在類別劃分上卻被歸入了同一種類型組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。

這些隨意性及其缺陷在社會環(huán)境或人們的認(rèn)識發(fā)生變化之后,就往往會帶來組織機構(gòu)的法人性質(zhì)的變更,從而給代碼管理工作增加困難。

3、代碼游離于法人的注冊登記過程之外

所有的法人雖然都由一部《民法通則》或(將來的)《民法典》來統(tǒng)一規(guī)范,但是在法人的注冊登記過程中,由于登記管理職能分屬不同的行政部門,因而不同的法人被賦予了不同的登記號碼。雖然代碼管理機關(guān)給不同的法人以唯一的組織機構(gòu)代碼,但是代碼實際上是游離于法人的注冊登記過程之外的,代碼是代碼管理機關(guān)在組織機構(gòu)已經(jīng)注冊登記并被賦予法人資格之后而頒發(fā)給法人的一個標(biāo)識。也就是說,代碼沒有融入法人的人格組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度形成過程。在這種情況下,代碼也就難以順利地進入各相關(guān)政府機關(guān)的針對各自法人的監(jiān)督管理程序之中,從而造成法人的行政管理方面的分離或分割局面。

從具體的辦理過程來看,目前各類法人的注冊登記與組織機構(gòu)的賦碼經(jīng)歷的是兩個不同的過程。代碼信息的主要來源是辦理代碼證書的單位在申領(lǐng)證書時填寫的申報表。因此,在代碼申報表中,就有“批準(zhǔn)文號或注冊號”欄目。也就是說,代碼信息的獲取與各類法人的登記注冊實際上是兩條不同的路徑,各類法人除了代碼部門賦予的代碼之外,還有個登記注冊號碼。由于代碼年檢與登記機關(guān)的年檢也是走不同路徑,所以,代碼部門與登記機關(guān)所掌握的法人信息項目與具體內(nèi)容自然就存在著不一致的情況。

4、法人制度對法人屬性的界定對代碼所賦予的組織機構(gòu)的數(shù)量分類及其結(jié)構(gòu)具有重要影響

《民法通則》關(guān)于法人概念的規(guī)定,只限于法人成員承擔(dān)有限責(zé)任的社會組織才為法人,未承認(rèn)由成員承擔(dān)其他責(zé)任形式的組織在民法中的主體地位組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度,從而使得一些能夠納入法人規(guī)范范疇的組織機構(gòu)難以納入相對比較嚴(yán)格規(guī)范的管制范圍。其中最重要的就是如何賦予一些被稱為“第三民事主體”或“非法人團體”的社會團體以法人屬性。關(guān)于這點,法學(xué)界對此進行了非常多的討論,就代碼信息庫的統(tǒng)計來看,具體表現(xiàn)為,在被賦予代碼的機構(gòu)中,三分之一以上(34%)是非法人、非自然人(如圖1所示)。

三、代碼管理體制對法人制度改革的要求

(一)信息社會賦予作為社會管理工具的代碼以基礎(chǔ)性、全局性地位

盡管代碼游離于法人的注冊登記過程之外,代碼本身也沒有得到任何法律的直接認(rèn)可,同時在實際應(yīng)用方面還面臨著工商行政管理部門的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫、統(tǒng)計部門的“基本單位名錄庫”等組織機構(gòu)信息庫在應(yīng)用方面的激烈競爭,但是近些年來代碼信息庫仍然得到了日益廣泛的應(yīng)用。根據(jù)全國組織機構(gòu)代碼管理中心的調(diào)查,目前代碼已經(jīng)得到稅務(wù)、統(tǒng)計、海關(guān)等十幾個重要經(jīng)濟與社會管理部門與行業(yè)的應(yīng)用,并被作為“17號文件”中的國家電子政務(wù)四大基礎(chǔ)信息庫之一的法人單位信息庫的核心內(nèi)容。為此,我們可以將代碼的這種狀況概括為“弱于注冊登記、強于后臺應(yīng)用”。代碼的這種巨大應(yīng)用優(yōu)勢,根本原因在于其與信息化環(huán)境的天然一致性。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、代碼信息庫包含最完備的機構(gòu)類型

代碼信息庫不僅包含了作為重要民事主體的所有法人類型,還包含了法人分支機構(gòu)、民辦非企業(yè)單位、個體工商戶、居民委員會、村民委員會等諸多第三民事主體,其信息比目前國內(nèi)已有的其他各類機構(gòu)信息庫都要全面、其信息數(shù)量比哪個都要龐大。根據(jù)統(tǒng)計,目前代碼數(shù)據(jù)庫的信息容量已經(jīng)達到1170萬個組織機構(gòu),而企業(yè)只占其中的80%左右,另外“基本單位名錄庫”容量也只有500萬個左右。系統(tǒng)全面的海量信息是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同以及為全社會提供充分的公共信息服務(wù)的重要保障。

2、代碼的“無含義性”適應(yīng)信息化條件下的海量信息查詢、處理與存儲的需要

目前,我國法人登記機關(guān)在給機構(gòu)賦碼時大多采用類似于身份證的“有含義”編碼方式,只有代碼應(yīng)用“無含義”編碼方式。從技術(shù)上講,“有含義”編碼相對比較直觀,與地域管理、行業(yè)管理關(guān)系比較密切,但是一旦機構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍發(fā)生改變,其登記號碼就得相應(yīng)地發(fā)生變化,從而難以保持機構(gòu)標(biāo)識的唯一性。而無含義代碼則能“屏蔽”這些變化,并確保代碼的唯一性和終身不變性組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。這些非常適合人們針對海量信息的持續(xù)處理、統(tǒng)計分析與長期保存的需要。

3、當(dāng)前的代碼賦碼模式較好地適應(yīng)了信息網(wǎng)絡(luò)所要求的扁平化屬性

一方面,信息技術(shù)具有比人類強大不知多少倍的并行計算能力;另一方面,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也使得傳統(tǒng)技術(shù)條件下可望而不可及的“信息集中”與“業(yè)務(wù)協(xié)同”成為可能,從而對傳統(tǒng)管理理論所倡導(dǎo)的職能分工與業(yè)務(wù)協(xié)作的原則產(chǎn)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“扁平化”是人們對信息網(wǎng)絡(luò)的基本特性的簡單概括,它要求人們減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)與阻力,確保信息的真實可靠性。

但是,目前國內(nèi)法人登記機關(guān)大都還沒有適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的“扁平化”特性的要求,仍然是沿用傳統(tǒng)工作環(huán)境下的四級甚至是五級管理體制,并實行嚴(yán)格的屬地化管理,數(shù)據(jù)主要在省級進行集中,沒有建立全國性的并得到及時更新的數(shù)據(jù)中心。與此不同的是,全國代碼管理系統(tǒng)經(jīng)過多年的努力和探索,實現(xiàn)了全國代碼機構(gòu)的統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng),賦碼機構(gòu)由原來的國家、省、地、縣四級變成目前的國家和省兩級,簡化了代碼賦碼程序(如圖4所示),形成了一個國家中心和46個省級分中心的扁平結(jié)構(gòu),解決了代碼附帶信息的時效性和準(zhǔn)確性問題組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。另外,從代碼應(yīng)用來看,基于全國中心的膨大代碼信息庫向各行各業(yè)提供跨領(lǐng)域、跨部門的綜合的法人信息及各類非法人機構(gòu)信息,為銀行、稅務(wù)、質(zhì)量檢查等諸多部門提供全面的信息服務(wù)(如圖5所示)。

組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度

圖4、代碼的賦碼模式

從以上分析可以看出,無論是從標(biāo)識編碼方式、法人機構(gòu)的種類、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其覆蓋水平還是組織工作體系安排來看,代碼都比國內(nèi)其他幾個相關(guān)的法人信息庫具有明顯的優(yōu)勢,是國家開展電子政務(wù)、電子商務(wù)與社會信息化的一項基礎(chǔ)設(shè)施。

組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度

圖5、代碼的應(yīng)用過程示例圖

(二)與代碼和法人制度相關(guān)的政策建議

法人制度要真正有效地發(fā)揮作用,必須具備兩個條件。一是法人制度本身能夠真實地反映社會關(guān)系變化的本質(zhì),能夠成為調(diào)整社會群體之間利益的基本規(guī)范。二是必須具有有效的行使工具以降低執(zhí)法成本與行政成本。從前面分析可以看出,法人制度的這兩個條件都與代碼工作有關(guān),因此,雖然從社會意義及其影響來看,作為行政管理與服務(wù)工具的代碼與作為調(diào)整社會民事行為與關(guān)系的基礎(chǔ)的法人制度不處于一個層次,但是,如果法人制度能夠有效地應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的巨大優(yōu)勢、充分發(fā)揮代碼工具的積極作用,法人制度在加強社會管理、提高政府行政效率方面就能夠?qū)崿F(xiàn)更高的效益,大大地降低制度成本。因此,下面結(jié)合代碼工作與法人制度提出若干相關(guān)的政策建議。具體包括以下三個大的方面:

1、科學(xué)地規(guī)劃《民法典》的法人架構(gòu),為代碼工作提供規(guī)范、穩(wěn)定的法人制度

很多年前,我國即開始了《民法典》的起草工作,由中國社會科學(xué)院法學(xué)所和中國人民大學(xué)等研究機構(gòu)著手起草《民法典草案》。目前,理論界圍繞如何評價《民法通則》以來的法人制度、如何構(gòu)建未來的法人架構(gòu)或體例正在展開熱烈的討論。從前面的分析我們可以看出,就代碼工作來看,規(guī)范、穩(wěn)定的法人制度能夠為其提供相對高效的運行環(huán)境。從這個角度來講,總結(jié)20年來我國改革開放的基本規(guī)律,從進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體系和建立服務(wù)型政府的要求出發(fā),根據(jù)大陸法系的一般法人結(jié)構(gòu)組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度、整合和創(chuàng)新當(dāng)前我國的法人分類,應(yīng)該是我國未來《民法典》起草工作的基本思路。

2、根據(jù)法人的審查、登記、監(jiān)督職能的劃分,合理界定代碼登記機關(guān)的作用

一般來說,法人設(shè)立的歷史是從特許主義到許可主義,最后到準(zhǔn)則主義,即從限制設(shè)立到自由設(shè)立乃至對設(shè)立行為的放任的歷史組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度,從實質(zhì)審查向形式審查發(fā)展。但是,就我國法人制度來看,上述三種主義和兩種審查都同時存在,例如對大多數(shù)的企業(yè)法人來說,主要是基于準(zhǔn)則主義的形式審查;對于一些重要的行業(yè)企業(yè)如國有企業(yè)來說,則依據(jù)特許主義;等等。另外,我國對社會團體法人組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度的成立實行雙重實質(zhì)性審查,一是主管機關(guān)審查批準(zhǔn),二是登記機關(guān)核準(zhǔn)登記;而且《社會團體登記管理條例》賦予登記機關(guān)以程序職能的同時還賦予其監(jiān)督職能。然而,從制度設(shè)計原則來看,行使程序職能與行使監(jiān)督職能的具體行政機關(guān)應(yīng)該分立。因為前者的職能是服務(wù),屬于一般事務(wù)的履行,行使的形式是照章辦事;而后者的職能是管理,屬于權(quán)力權(quán)威的行使,行使的形式內(nèi)容是裁量權(quán)。無論法律規(guī)定登記程序是實質(zhì)審查的許可主義,還是形式審查的準(zhǔn)則主義,登記機關(guān)所具有的審查職能應(yīng)該只限于登記階段,而成立后的社會團體的監(jiān)督本應(yīng)與登記機關(guān)不再發(fā)生關(guān)系。因此,監(jiān)督職能理應(yīng)從登記機關(guān)分離出去組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。

從這個意義上講,今后可以考慮改革法人登記與管理的方法,理順法人的審查、登記、監(jiān)督職能。特別是要將當(dāng)前分散登記改為集中登記,成立類似于國家登記局的機構(gòu),將當(dāng)前法人的雙重登記(即不僅要到登記機關(guān)進行登記,還要到代碼管理部門進行登記)改革為集中統(tǒng)一登記。而讓目前的工商行政管理、民政、編制等部門集中于法人的監(jiān)督管理職能,同時仍然保留行業(yè)管理部門的業(yè)務(wù)審查。

3、進一步完善非法人機構(gòu)的登記工作

正如前面已經(jīng)闡述過的那樣,代碼賦碼與法人制度對法人屬性的界定及其分類具有緊密的關(guān)系,但是,代碼賦碼單位與法人主體在總量上并不存在著嚴(yán)格的等同關(guān)系。代碼作為一種全面掌握國家機構(gòu)存在狀況的基本工具,必須能夠盡可能地將所有的機構(gòu)都納入其標(biāo)識的范圍,因此以代碼做標(biāo)識的機構(gòu)不僅包含所有的法人總部,也包含所有的法人分支機構(gòu);不僅包含所有的法人,也應(yīng)該包含所有的非自然人的非法人機構(gòu)。實際上,著名的法國sirene名錄庫所登記的對象就包括具備法律資格的自然人和法人,具體的有:1、所有從事非受薪活動的自然人;2、所有依法登記、雇傭人員、納稅或接受公共轉(zhuǎn)移的法人;3、所有國家機關(guān)和各級政府機關(guān)。另外,從國際慣例來看,作為代碼賦碼對象的機構(gòu)也是包羅萬象的。國際標(biāo)準(zhǔn)iso6523《數(shù)據(jù)交換——機構(gòu)標(biāo)識法的結(jié)構(gòu)》對“機構(gòu)”是這樣定義的組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度:機構(gòu)是指“一種特殊的權(quán)利機構(gòu),在這個機構(gòu)內(nèi),人們?yōu)榱四撤N目的進行活動,或被派來從事某項活動”,具體包括以下若干類型:

(1)根據(jù)法律條款組成的法人組織。

(2)得到法律確認(rèn)的組織或組織的活動,但不是法人組織。

(3)提供商品或勞務(wù)的非法人組織:包括合伙經(jīng)營的企業(yè);社會組織或其他非營利組織或個人等合伙投資、經(jīng)營或管理的類似組織;個人經(jīng)營者。

(4)政府機構(gòu)。

目前,我國的代碼登記機關(guān)的賦碼對象除了包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、機關(guān)法人、社會團體法人、以及法人型的民辦非企業(yè)單位外,還包括許多的非法人機構(gòu)。具體來說,這些非法人機構(gòu)有:

(1)法人的延伸(如企業(yè)法人、機關(guān)法人的分支機構(gòu)等);

(2)各類非法人型民辦非企業(yè)單位(合伙型、個體型);

(3)部分兩委(居民委員會、村民委員會);

(4)個體工商戶;

(5)其他法律法規(guī)允許設(shè)立的機構(gòu)(如基金會、宗教場所、外國常駐新聞機構(gòu)律師事務(wù)所)等。

但是對照國外機構(gòu)登記做法以及國際慣例,結(jié)合當(dāng)前我國社會民事主體發(fā)展日益多樣化的特點,從非法人機構(gòu)登記來看,我國的代碼賦碼工作還存在著如下的問題:

(1)“兩委”賦碼工作嚴(yán)重滯后。根據(jù)《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》的規(guī)定,村民(居民)委員會是村民(居民)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,其設(shè)立、撤消、范圍(規(guī)模)調(diào)整,由鄉(xiāng)(區(qū))人民政府提出,村民(居民)會議同意后,報縣(區(qū))人民政府批準(zhǔn)。因此,按照原則,“兩委”機構(gòu)都應(yīng)該嚴(yán)格地納入代碼賦碼管理范圍,但是由于各種各樣的因素,賦碼情況并不理想。根據(jù)相關(guān)調(diào)查組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度,四川省現(xiàn)有村民委員會5.5萬個、居民委員會近萬個,但是辦理了代碼證書的僅有1.5萬個,還不到總數(shù)的30%組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度。

(2)個體工商戶賦碼比例偏低。根據(jù)湖南省岳陽市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的調(diào)查,目前全市辦理了代碼證書的個體工商戶不及總量的6%。

(3)農(nóng)村承包經(jīng)營戶、業(yè)主委員會尚沒有納入代碼賦碼范圍。

從上述分析可以看出,國際上的“機構(gòu)”不僅包括我們通常定義的法人,也包括我國民法通則中的被納入“自然人”章節(jié)內(nèi)容的農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個體工商戶以及部分民辦非企業(yè)單位等。另外,按照上述第二種類型的規(guī)定,即“得到法律確認(rèn)的組織”,當(dāng)前我國的業(yè)主委員會等一些新興組織也應(yīng)該納入“機構(gòu)”編碼范圍。因此,從今后的工作來看,非法人機構(gòu)的賦碼工作還必須進一步增加覆蓋范圍,只要國家制定了相應(yīng)的法律法規(guī)、明確要求進行規(guī)范管理的組織機構(gòu),都應(yīng)該對其賦碼并納入統(tǒng)一的代碼信息庫。也就是說,代碼登記同樣要遵循“依法登記、依法賦碼”原則。

最后,考慮到《民法典》的制定與實施還要經(jīng)歷一個相對比較長的時期,在國家尚未賦予第三主體以法人資格組織機構(gòu)代碼與我國的法人及法人制度之前,代碼登記工作可以考慮根據(jù)未來發(fā)展需要,率先將上述非法人主體區(qū)分為“第三民事主體”,并通過在一些重要部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及代碼賦碼機構(gòu)的統(tǒng)計分析中的不斷應(yīng)用而加快其推廣步伐。

實際上還有聯(lián)營法人,但是目前這類法人的比例非常低,不足1%。有的學(xué)者認(rèn)為,聯(lián)營法人實際上是不成立的,完全可以被歸入其他法人或機構(gòu)范疇。

全國組織機構(gòu)代碼管理中心,《組織機構(gòu)代碼系統(tǒng)工程》,中國計量出版社,2003年12月版。

這里將能夠完整地描述一個組織機構(gòu)基本屬性的信息表格作為代碼元數(shù)據(jù)。不同的機構(gòu)類型、不同的代碼應(yīng)用,需要不同的代碼元數(shù)據(jù),這些代碼元數(shù)據(jù)構(gòu)成代碼元數(shù)據(jù)庫。

根據(jù)有關(guān)材料的介紹,所謂經(jīng)濟戶口管理是指工商行政管理機關(guān)以計算機網(wǎng)絡(luò)管理為手段,以分級登記和屬地管理的原則,依法對市場主體實施登記注冊、監(jiān)督檢查、行政處罰等行政監(jiān)督管理,并將監(jiān)督管理的相關(guān)信息予以記錄和管理的行為,是對市場主體實行上下聯(lián)動監(jiān)管的工商行政管理體制。

《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》并沒有明文規(guī)定合作社屬于企業(yè)法人,但是其中的規(guī)定間接地將其看作是企業(yè)法人并要求到工商部門登記注冊取得法人資格《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》——該條例規(guī)定:“設(shè)立合作社,應(yīng)當(dāng)向縣級以上工商行政管理部門申請登記,取得法人營業(yè)執(zhí)照。”

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